A Qualificação Técnica nas Licitações e o Somatório de Atestados

O que é a exigência de comprovação de qualificação técnica?

A exigência da comprovação de qualificação técnica, em uma licitação, depreende-se da necessidade de a administração pública averiguar se os licitantes detêm suficientes habilidades e know how para a execução do objeto a ser contratado. Por exemplo, em uma licitação para a construção de uma ponte, não se vislumbra haver interesse para o ente público na contratação de uma empresa especializada em manutenção e limpeza de condomínios para a consecução da obra.

Dito isso, a análise da qualificação técnica deve ser realizada caso a caso, a depender da complexidade dos objetos licitados. Segundo Marçal Justen Filho, “caberá à Administração, na fase interna antecedente à própria elaboração do ato convocatório, avaliar os requisitos necessários, restringindo-se ao estritamente indispensável a assegurar um mínimo de segurança quanto à idoneidade dos licitantes”.

Eventual descompasso entre os requisitos exigidos pelo edital e o objeto da licitação pode levar a uma restrição da competitividade, princípio de suma importância nas contratações públicas. Isto é, as exigências para a demonstração da técnica do licitante devem se restringir ao mínimo indispensável a fim de se assegurar as habilidades teóricas e práticas do futuro contratado pela administração.

Sobre o assunto, oportuno transcrever excerto do Acórdão 1523/2015 (relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira) do Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU:

“As exigências de qualificação técnica, sejam elas de caráter técnico-profissional ou técnico-operacional, entretanto, não devem ser desarrazoadas a ponto de comprometer a natureza de competição que deve permear os processos licitatórios realizados pela Administração Pública, mas constituir tão somente garantia mínima suficiente para que o futuro contratado demonstre, previamente, capacidade para cumprir as obrigações contratuais.

11.10 Em suma, as exigências de qualificação técnica devem ser mínimas e indispensáveis para garantir que os licitantes possam cumprir o objeto da futura contratação, caso contrário, restringem indevidamente a competitividade do certame, uma vez que podem afastar potenciais licitantes, e comprometem a busca da proposta mais vantajosa para o contratante, com a consequente violação do princípio da economicidade.”

Essa é a mesma conclusão do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Conforme o Ministro Gilmar Mendes, “exigências de qualificação técnica podem ser estipuladas, desde que indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (AI 837.832 AgRg/MG, 2ª T., DJ 15/04/2011).

A própria Lei nº 8.666/1993 informa, no seu art. 30, II, que a comprovação da qualificação técnica se limitará à comprovação da “aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos”.

Como se demonstra a qualificação técnica em uma licitação?

Conforme o art. 30, §1º, da Lei nº 8.666/93, a comprovação de aptidão, nos casos de obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado.

Há limites para a exigência de qualificação técnica?

Como já informado, a análise da proporcionalidade dos requisitos do edital deve ser realizada caso a caso, e sempre diante da natureza e da complexidade do objeto licitado.

Porém, é possível tecer algumas regras gerais, trazidas pela legislação e pelo entendimento dos órgãos de controle, do que NÃO É PERMITIDO ser requisitado pela administração pública no que se refere à qualificação técnica. Assim, é VEDADA:

• a exigência de comprovação de atividade ou de aptidão com limitações de tempo ou de época; ou, mesmo, que a empresa já tenha prestado o serviço a ser contratado pelo mesmo prazo do contrato a ser firmado.

• a exigência de comprovação de realização de atividade em locais específicos.

• a exigência de comprovação de propriedade e de localização prévia relativamente a instalações de canteiros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado.

• a exigência de quesitos para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.

Por outro lado, a administração deve SEMPRE ADMITIR:

• a comprovação de aptidão por meio de certidões ou atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.

• a comprovação técnico-operacionais de profissionais com experiência equivalente ou superior.

É possível a comprovação da qualificação por meio do “somatório de atestados” ?

Novamente, depende do objeto a ser executado. Como afirma Marçal Justen Filho, “o relevante reside em investigar se o objeto a ser executado caracteriza-se por unidade e indissociabilidade, de modo que a execução anterior de parcelas não configura experiência na execução de um objeto similar”. A execução de objetos de pequena dimensão não necessariamente comprova a aptidão da empresa na execução de objetos maiores.

Em algumas oportunidades, o Tribunal de Contas da União julgou a restrição ao somatório de atestados como medida restritiva ao caráter competitivo da licitação. Vejamos:

REPRESENTAÇÃO EM FACE DE POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM CONCORRÊNCIA CONJUNTA PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA E ASSESSORIA DE IMPRENSA. ADOÇÃO DE TÉCNICA E PREÇO COM EXCESSIVA VALORAÇÃO DA PONTUAÇÃO TÉCNICA. PROIBIÇÃO DE SOMATÓRIO DE ATESTADOS. ESTABELECIMENTO DE REGRA EXCESSIVAMENTE RESTRITIVA À COMPETITIVIDADE. OUTRAS IRREGULARIDADES. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. NEGATIVA DE PROVIMENTO AO AGRAVO INTERPOSTO. CONFIRMAÇÃO DE PARTE DAS IRREGULARIDADES. REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO APÓS INSTRUÇÃO DE MÉRITO. PERDA DE OBJETO DA CAUTELAR ADOTADA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA REPRESENTAÇÃO. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA DAS IRREGULARIDADES ÀS ENTIDADES LICITANTES. (ACÓRDÃO 743/2014 – PLENÁRIO -Relator Augusto Sherman – J. 26/03/2014)

REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. EXIGÊNCIA DE REGISTRO EM CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE REGISTRO DE CIPA EM DRT. EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO NO PROGRAMA DE ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR. VEDAÇÃO DE SOMATÓRIO DE ATESTADOS DE DESEMPENHO ANTERIOR. DESCABIMENTO DAS EXIGÊNCIAS E DA VEDAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. (ACÓRDÃO 2308/2007 – SEGUNDA CÂMARA – Relator Aroldo Cedraz – J. 28/08/2007)

Já em outros julgados, reconheceu-se a validade da vedação à somatória dos atestados:

“(...) 11. É certo que a jurisprudência do Tribunal tem sido no sentido de ser vedada a imposição de limites ou de quantidade certa de atestados ou certidões para fins de comprovação de qualificação técnica. Contudo, caso a natureza e a complexidade técnica da obra ou do serviço mostrem indispensáveis tais restrições, deve a Administração demonstrar a pertinência e a necessidade de estabelecer limites ao somatório de atestados ou mesmo não permiti-lo no exame da qualificação técnica do licitante” (ACÓRDÃO 849/2014 – SEGUNDA CÂMARA – rel. Min. Marcos Bemquerer Costa).

“Primeiramente, tem-se que o entendimento majoritário desta Corte de Contas é no sentido de buscar aumentar a competitividade dos certames licitatórios, de modo que a vedação ao somatório de atestados é medida excepcional, que deve ser adotada exclusivamente quando a especificidade do objeto assim exigir e não houver comprometimento à competitividade do certame, com justificativas a constar no processo da licitação, sob pena de infringir os princípios que norteiam o procedimento licitatório” (Acórdãos 2.605/2016 e 134/2017 – Plenário)

Como se percebe, a regra é a possibilidade de somatório de atestados. A vedação é possível, sendo medida considerada excepcional, desde que devidamente justificada pela Administração e em consonância com a natureza do objeto licitado.